Dublino II: un decimo anniversario dal retrogusto amaro

Compie dieci anni il Regolamento CE n.343/2003 del Consiglio, del 18 febbraio 2003, c.d. Dublino II, che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente circa l’esame della domanda d’asilo presentata in uno degli Stati membri da parte di un cittadino di un paese terzo. Tale strumento, introdotto al fine di scongiurare le problematiche concernenti i c.d. ”rifugiati in orbita” rinviati da un Paese all’altro alla ricerca delle autorità competenti ad esaminare la loro domanda di protezione internazionale, determina dei criteri atti ad individuare l’unico Stato membro competente ad accogliere la domanda di un richiedente asilo proveniente da un Paese terzo all’Unione e, pertanto,  impedisce che questi possa presentare più domande in diversi Stati membri. Tra gli obiettivi che il legislatore europeo ha inteso perseguire, tramite l’elaborazione del Regolamento in questione, figura quindi la prevenzione del fenomeno comunemente conosciuto come ”forum shopping”, che consiste nella possibilità, per un richiedente asilo, di ricercare il paese che offre le più ampie garanzie di riconoscimento della protezione internazionale e le migliori condizioni di accoglienza al fine di sottoporre a questo la sua domanda di asilo. 

I criteri del Regolamento Dublino II

Questi, in breve, i principali criteri dettati. Per il principio dell’unità familiare, qualora il richiedente asilo sia un minore non accompagnato, è competente lo Stato membro nel quale si trova legalmente un suo familiare, purché ciò sia nel migliore interesse del minore; in mancanza di un familiare, è competente lo Stato membro in cui il minore ha presentato la domanda d’asilo. Se maggiorenne, qualora un familiare del richiedente risieda già in qualità di rifugiato in uno Stato membro, ovvero la domanda di questa persona sia in corso, detto Stato membro è competente per l’esame della domanda d’asilo. Nel caso di rilascio di permessi di soggiorno e visti, lo Stato membro che abbia rilasciato un permesso di soggiorno o un visto valido è competente per l’esame della domanda d’asilo. Qualora il richiedente fosse titolare di più permessi o visti, è da considerarsi competente lo Stato che ha rilasciato il documento che conferisce il diritto di soggiorno più lungo; lo stesso dicasi nell’ eventualità che il richiedente asilo sia titolare di uno o più titoli di soggiorno scaduti da meno di due anni o di uno o più visti scaduti da meno di sei mesi e non abbia lasciato il territorio degli Stati membri. Nell’ ipotesi d’ingresso e soggiorno illegale nel territorio di uno Stato membro quest’ultimo sarà competente per l’esame della domanda di asilo, ma tale responsabilità cesserà dodici mesi dopo la data di attraversamento clandestino della frontiera. Se la richiesta di asilo è proposta in uno Stato membro in cui il richiedente non è sottoposto all’obbligo di visto, l’esame della domanda compete a tale Stato membro. Quando la domanda d’asilo è presentata in una zona internazionale di transito di un aeroporto di uno Stato membro, detto Stato membro è competente per l’esame della domanda. Da ultimo, nel caso in cui nessuno Stato membro possa essere designato sulla base dei criteri di cui sopra, sarà competente il primo Stato membro nel quale la domanda è stata presentata. Infine, il regolamento prevede la cosiddetta “clausola umanitaria” per cui, su richiesta di uno Stato membro qualsiasi, esso può, pur non essendo competente, accettare di esaminare una domanda d’asilo per ragioni umanitarie, fondate in parte su motivi familiari o culturali (a condizione che le persone interessate vi acconsentano).

I punti deboli del c.d. sistema Dublino

Come la dottrina ha osservato, tuttavia, il c.d. “sistema Dublino”, presenta delle sostanziali falle che spesso rischiano di provocare il mancato rispetto dei diritti riconosciuti ai richiedenti asilo. Il meccanismo stabilito dal Regolamento Dublino II opera sul presupposto che gli Stati membri si considerino reciprocamente “paesi sicuri”, come sancito nel Protocollo n. 29 al Trattato di Amsterdam. La giustificazione dell’imposizione di un tale limite consiste nella circostanza che gli Stati membri garantiscono un “livello di tutela dei diritti e delle libertà fondamentali tale da doversi escludere, a priori, la possibilità che siano soddisfatti i requisiti di eleggibilità rispetto ad una richiesta proveniente da un cittadino dell’Unione europea. Questa disposizione appare però incompatibile con la Convenzione di Ginevra che garantisce il diritto di richiedere l’asilo a tutti coloro che soddisfino i requisiti di eleggibilità, senza alcuna limitazione geografica. L’ACNUR, infatti, ha dichiarato tale regola incompatibile con la Convenzione di Ginevra in quanto nega il principio dell’“unqualified access to asylum”. Non solo, come osserva la dottrina, la previsione contenuta nel Regolamento Dublino II, ai sensi della quale si attribuisce ad un determinato Stato membro la competenza ad esaminare la domanda (c.d. one chance rule), rischia di imporre all’individuo la competenza di uno Stato che non garantisce tutela contro la violazione dei suo diritti fondamentali. A tal proposito è ben nota la pronuncia della Corte europea dei diritti dell’uomo, del 21 gennaio 2011, relativamente al ricorso “M.S.S. c Belgio e Grecia”. Brevemente, ricordiamo come la Corte avesse constatato una violazione dell’art. 3 CEDU (divieto di tortura e trattamenti inumani e degradanti) da parte del Belgio, per aver ordinato il trasferimento dell’individuo verso la Grecia. Ciò in quanto in Grecia lo stesso sarebbe stato esposto ai rischi connessi alle gravi lacune del sistema d’asilo, tra cui proprio quello dell’allontanamento in Afghanistan, dove rischiava di essere sottoposto ad atti di tortura. Considerando le lacune che caratterizzano anche il sistema d’asilo italiano e che hanno portato nove Corti federali tedesche ad ordinare la sospensione del trasferimento in Italia di richiedenti conformemente al Regolamento in questione, ci si chiede tra quanto la Corte si troverà a pronunciarsi su un ipotetico “M.S.S. contro Italia”? Il destino dei c.d. “Dubliners” trasferiti in Italia, non è infatti dei più rosei. Nei Rapporti S.P.R.A.R. 2009-2010 e 2010-2011, è evidenziato che solo il 12% di essi viene inserito nei “centri di accoglienza” nazionali, mentre ben l’80% è abbandonato alle proprie risorse. Ed ancora, proprio in vista delle lacune del sistema asilo greco ricordiamo che l’ACNUR ha raccomandato agli Stati membri dell’UE di sospendere l’applicazione del meccanismo di Dublino nei confronti della Grecia e di ricorrere a tal fine alla “clausola di sovranità”. Tale clausola permette agli Stati di esaminare le domande di asilo anche nel caso in cui non siano di  loro competenza. Inoltre, nella raccomandazione in questione l’ACNUR afferma che in ogni caso dovrebbe essere esclusa l’applicazione automatica dei criteri di ripartizione delle competenze tra Stati membri in quanto il carattere di “paese sicuro” non potrebbe essere stabilito a priori e dato per scontato, ma andrebbe verificato in relazione ai casi concreti. Quindi, viste le pessime condizioni di accoglienza offerte a richiedenti e a rifugiati, quest’ultime documentate in un recente articolo del The New York Times, ci chiediamo anche se non dobbiamo forse aspettarci a breve una raccomandazione dell’ACNUR che sconsigli di trasferire i richiedenti asilo in Italia, in quanto Stato che offre delle quantomeno scarse garanzie di rispetto dei diritti del richiedente asilo. Il problema dell’accoglienza dei Dubliners però non è legato soltanto ad un malfunzionamento del nostro sistema asilo, ma anche ad una mancanza di chiarezza a livello europeo. È dubbio infatti quali siano gli obblighi di accoglienza che sorgono dopo aver stabilito che in merito ad una determinata domanda di asilo la competenza spetti ad un altro Stato europeo rispetto a quello in cui si trova il richiedente. Tale questione è stata posta alla Corte di Giustizia dell’Unione europea, nell’aprile del 2011, dal Consiglio di Stato francese, rispetto al caso “CIMADE et GISTI v Ministre de l’Intérieur, C-179/11. In tale rinvio, la Francia ha chiesto alla Corte europea di stabilire se I richiedenti asilo soggetti alla procedura di Dublino siano titolari delle medesime condizioni minime di accoglienza di cui godono tutti i “classici” richiedenti asilo, conformemente alla c.d. “Direttiva Accoglienza”. L’ACNUR ha reso nota alla Corte la propria posizione sul punto, ritenendo che i c.d. “Dubliners” sono titolari delle condizioni minime di accoglienza. Ciò innanzitutto in quanto la Direttiva Accoglienza si applica a tutti i cittadini di Paesi terzi che presentino una domanda di asilo in un Paese membro dell’Unione europea ai sensi dell’art. 3. Infatti, tale categoria ricomprende indubbiamente anche i richiedenti soggetti alla Procedura Dublino, che, in altri termini, rappresentano una species all’interno del genus “richiedenti protezione internazionale”. In riferimento poi al punto più “delicato”, ossia all’obbligo di sostegno finanziario, l’ACNUR osserva che questo grava sul Paese “trasferente” fino al momento in cui la persona sia stata effettivamente trasferita al confine o nel Paese responsabile per sua domanda. Il 27 settembre 2012 la Corte europea si è infine espressa, sancendo che “La direttiva 2003/9/CE del Consiglio, del 27 gennaio 2003, recante norme minime relative all’accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri, deve essere interpretata nel senso che uno Stato membro al quale sia stata presentata una domanda di asilo è tenuto a concedere le condizioni minime di accoglienza dei richiedenti asilo stabilite da tale direttiva anche ad un richiedente asilo per il quale detto Stato decida – in applicazione del regolamento (CE) n. 343/2003 del Consiglio, del 18 febbraio 2003, che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di asilo presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo – di indirizzare una richiesta di presa in carico o di ripresa in carico ad un altro Stato membro in quanto Stato membro competente per l’esame della domanda di asilo di tale richiedente. L’obbligo per lo Stato membro, al quale sia stata presentata una domanda di asilo, di concedere le condizioni minime stabilite dalla direttiva 2003/9 ad un richiedente asilo per il quale detto Stato decida, in applicazione del regolamento n. 343/2003, di indirizzare una richiesta di presa in carico o di ripresa in carico ad un altro Stato membro in quanto Stato membro competente per l’esame della domanda di asilo di tale richiedente, cessa al momento del trasferimento effettivo di costui da parte dello Stato membro autore della suddetta richiesta, e l’onere finanziario derivante dalla concessione delle condizioni minime di cui sopra spetta a quest’ultimo Stato membro, sul quale grava l’obbligo suddetto”.

Sviluppi futuri: Dublino III

Dublino II presenta numerosi punti deboli.Tra i principali, il fatto di basarsi su una presunzione di sicurezza reciproca dei Paesi UE che abbiamo visto essere soggetta a non poche critiche. I problemi esposti si risolverebbero se l’armonizzazione in materia di asilo venisse realizzata nel modo più capillare e completo possibile, secondo quanto osserva la dottrina. Poiché infatti le normative nazionali degli Stati membri nel settore dell’asilo risultano ancora profondamente disomogenee, ciò determina “un’incoerenza di fondo” che rende poco credibile il sistema così creato e che invece necessiterebbe di standard di protezione armonizzati tra gli Stati membri.  Alla luce di tale insoddisfazione rispetto al sistema Dublino, è stato avviato un processo di rimeditazione dello strumento, da poco conclusosi. A Dicembre 2012, dopo lunghe trattative, è stato raggiunto l’accordo tra Consiglio e Parlamento europeo relativamente al nuovo testo del Regolamento Dublino, c.d. “Dublino III”. Il regolamento entrerà in vigore direttamente in tutti gli ordinamenti degli Stati membri, venti giorni dopo la sua adozione. Si attende di capire se le istituzioni europee abbiano realmente affrontato e risolto le problematiche presentate da Dublino II, cogliendo però l’osservazione della dottrina secondo cui senza una vera armonizzazione degli standard europei in materia di asilo, il sistema di ripartizione delle competenze non potrà mai funzionare in modo adeguato e rispettoso dei diritti dei richiedenti protezione internazionale.

Erika Ardemagni e Valentina Caron

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